Hämmentävä ne bis in idem -tulkinta

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) antoi 15.11.2016 suuren jaoston ratkaisun norjalaisessa ne bis in idem-tapauksessa A and B v. Norway. Valittajat olivat kasoneet, että heitä oli ihmisoikeussopimuksen (EIS) lisäpöytäkirjan vastaisesti rangaistu kahdesti kun he olivat joutuneet sekä syytteeseen että maksamaan veronkorotusta saman verorikoksen johdosta.

Ihmisoikeustuomioistuin on ratkaissut vastaavia juttuja jo paljon. Tapauksessa Zolotukhin v. Russia (2009) EIT omaksui entistä tiukemman tulkinnan siitä millaiset hallinnolliset sanktiot tulee katsoa rikossyytteen estäviksi. Sen mukaan kyse on samasta teosta, jos syytteet tai oikeudenkäynnit perustuvat samoihin tai olennaisesti samoihin tosiseikkoihin eli konkreettisiin tosiasiallisiin seikkoihin, jotka koskivat samaa vastaajaa ja liittyivät toisiinsa erottamattomasti ajan ja tilan suhteen. Rikos määritellään EIS:n yleisen tulkintaopin mukaisesti autonomisesti välittämättä siitä, mikä tulkinta rikokselle ja rankaisemiselle kansallisesti on annettu. Niinpä veronkorotus ja vastaavat hallinnolliset sanktiot ovat EIS:n tarkoittamia rangaistuksia (Jussila-tapaus 2006, Ruotsalainen-tapaus 2009).

Iso kysymys on Suomessa ollut se, miten tulkitaan lisäpöytäkirjan 4 artiklassa mainittua sanaa ”lopullisesti”. Korkein oikeus katsoi tapauksessa KKO 2010:82 verottajan kannalta ystävällisesti, että lopullisuus tarkoittaa säännönmukaisen muutoksenhaun käyttämistä siten, että määräajat muutoksenhakukeinojen käyttämiselle veronkorotuksen osalta oli täytynyt käyttää ennen kuin rikossyyte on nostettu.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on ollut toisella kannalla lausunnossaan PeVL 9/2012, jossa se katsoi EIT-tapaukseen Tomasovic (2011) viitaten, että myös osittain samanaikaiset prosessit voivat loukata ne bis in idem -kieltoa. Tämä tulkinta onkin perusteltu lisäpöytäkirjan 4 artiklan sanamuodon kannalta, koska siinä kielletään syyttämästä ja rankaisemasta sen jälkeen kun aiempi rangaistus on tullut lopulliseksi. Artiklassa ei siis kielletä käynnistämästä kokonaan uutta prosessia vaan kielletään ainoastaan rangaistuksen lopulliseksi tulemisen jälkeinen syyllisyyden tutkiminen ja rankaiseminen. Perustuslakivaliokunta lausui seuraavaa: ”Ne bis in idem -säännön noudattamisen kannalta on kuitenkin valiokunnan mielestä perusteltua, että lainvoimaisen, lopulliseksi jääneen seuraamusmaksun tulee estää samaa tekoa koskevan rikossyytteen tuomioistuinkäsittelyn käynnistyminen tai keskeyttää se.” Kolme viimeistä sanaa siis erottavat valiokunnan näkemyksen siitä, miten KKO oli säännöstä tulkinnut. Korkeimman oikeuden tuonaikaisen käytännön mukaan jälkimmäinen prosessi voitiin viedä loppuun asti, jos se oli käynnistynyt ennen kuin aiempi prosessi tuli lopulliseksi.

Korkein oikeus on heinäkuussa 2013 antanut ratkaisun KKO 2013:59 jossa se totesi seuraavaa:

Korkein oikeus on ratkaisussaan KKO 2010:45 ja sen jälkeen antamissaan ratkaisuissa katsonut, että veronkorotus estää samaan veronkorotuksen aiheuttaneeseen menettelyyn perustuvan veropetosta koskevan syytteen tutkimisen vain, jos veronkorotusratkaisu on tullut lopulliseksi ennen syytteen vireilletuloa.

Tätä tulkintaa muutettiin niin, että sanotussa tilanteessa veropetossyytteen tutkimiselle on este jo sen jälkeen kun verotusmenettelyssä on veronkorotusta koskevaa päätösvaltaa käytetty joko määräämällä veronkorotus tai jättämällä se määräämättä. (Ään.)

Tämän jälkeen on lainsädääntöä muutettu eri tavoin jotta kahdesti rankaisemiseen tai syyttämiseen ei päädyttäisi. Joulukuun alussa 2013 tuli voimaan laki erillisellä päätöksellä määrättävästä veron- tai tullinkorotuksesta (781/2013). Lain mukan Verohallinto voi verotuspäätöstä tehdessään jättää veron- korotusta koskevan päätöksen tekemättä. Korotus määrättäisiin erillisellä päätöksellä varsinaisen päätöksen tekemistä seuraavan kalenterivuoden loppuun mennessä, jos Verohallinto ei ole tehnyt asiasta rikosilmoitusta. Rikoslakiin lisättiin säännös, jonka mukaan veron- tai tullinkorotuksen jälkeen syytettä ei voida nostaa eikä tuomiota antaa, ellei veronkorotuksen määräämisen jälkeen ole saatu näyttöä uusista tai vasta esiin tulleista tosiseikoista. Rikoslaissa säädetään myös määräämättä jätetyn veronkorotuksen vaikutuksesta tekijälle tuomittavaan rangaistukseen.

Oleellista on havaita korkeimman oikeuden merkinneen ennakkopäätöksen KKO 2013:59 sovelletuksi lainkohdaksi Suomen Perustuslain 21 §:n 2 momentin. Aiemmissa ne bis in idem -ratkaisuissa sovellettuna lainkohtana on ollut ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirja. Myös ratkaisussa KKO 2013:78 sovellettuna lainkohtana oli Suomen perustuslaki. Korkein oikeus on siis ratkaisussa KKO 2013:59 kytkenyt vireilläolovaikutuksen nimenomaan omaan kansalliseen ne bis in idem -kieltoomme. KKO ei väitä kyseessä olevan tulkinta ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjan takaamasta kahdesti syyttämisen kiellosta.

Ennakkopäätöksiä haksusanalla "ne bis in idem" on muuten annettu 23 kappaletta vuosien 2010 ja 2016 välisenä aikana. Kyseessä lienee yksi eniten korkeinta oikeutta viime vuosina työllistäneitä oikeuskysymyksistä. Toinen yhtä työläs aihe on ollut kysymys jatkokäsittelyluvan edellytyksistä.

Nyt sitten EIT on antanut suuren jaoston ratkaisun, jossa nimenomaiosesti todetaan, ettei ole ongelmallista, kun Norjassa samasta teosta seuraa sekä rikossyyte että veronkorotus. Jonkinlaisen loivennuksen kannanottoon tuo se, että EIT toteaa näiden prosessien olleen käynnissä rinnakkain. Tämä siis on oleellista lisäpöytäkirjan asettaessa kiellolle edellytykseksi aiemman rangaistuksen lopullisuuden. Suuri jaosto näyttää nyt kuitenkin poikenneen siltä kannalta, jonka sen jaosto omaksui Suomen Eduskunnan Perustuslakivaliokunnan huomioimassa Tomasovic-tapauksessa.

Uudessa norjalaistapauksessa A and B v. Norway EIT toteaa seuraavaa:

121. In the view of the Court, States should be able legitimately to choose complementary legal responses to socially offensive conduct (such as non-compliance with road-traffic regulations or non-payment/evasion of taxes) through different procedures forming a coherent whole so as to address different aspects of the social problem involved, provided that the accumulated legal responses do not represent an excessive burden for the individual concerned.

122. In cases raising an issue under Article 4 of Protocol No. 7, it is the task of the Court to determine whether the specific national measure complained of entails, in substance or in effect, double jeopardy to the detriment of the individual or whether, in contrast, it is the product of an integrated system enabling different aspects of the wrongdoing to be addressed in a foreseeable and proportionate manner forming a coherent whole, so that the individual concerned is not thereby subjected to injustice.

123. It cannot be the effect of Article 4 of Protocol No. 7 that the Contracting States are prohibited from organising their legal systems so as to provide for the imposition of a standard administrative penalty on wrongfully unpaid tax (albeit a penalty qualifying as “criminal” for the purposes of the Convention’s fair-trial guarantees) also in those more serious cases where it may be appropriate to prosecute the offender for an additional element present in the non-payment, such as fraudulent conduct, which is not addressed in the “administrative” tax‑recovery procedure. The object of Article 4 of Protocol No. 7 is to prevent the injustice of a person’s being prosecuted or punished twice for the same criminalised conduct. It does not, however, outlaw legal systems which take an “integrated” approach to the social wrongdoing in question, and in particular an approach involving parallel stages of legal response to the wrongdoing by different authorities and for different purposes.

124. The Court is of the view that the above-mentioned case-law on parallel or dual proceedings, originating with the R.T. v. Switzerland and Nilsson v. Sweden cases and continuing with Nykänen and a string of further cases, provides useful guidance for situating the fair balance to be struck between duly safeguarding the interests of the individual protected by the ne bis in idem principle, on the one hand, and accommodating the particular interest of the community in being able to take a calibrated regulatory approach in the area concerned, on the other. At the same time, before proceeding to further elaborate the relevant criteria for the striking of the requisite balance, the Court deems it desirable to clarify the conclusions to be drawn from the existing case-law.

125. In the first place, what emerges from the application of the “sufficiently close connection ... in substance and in time” test in recent cases against Finland and Sweden is that this test will not be satisfied if one or other of the two elements – substantive or temporal – is lacking (see paragraph 114 above).

126. Second, in some cases the Court has first undertaken an examination whether and, if so, when there was a “final” decision in one set of proceedings (potentially barring the continuation of the other set), before going on to apply the “sufficiently close connection” test and to reach a negative finding on the question of “bis” – that is, a finding of the absence of “bis” (see Boman, cited above, §§ 36-38). In the Court’s opinion, however, the issue as to whether a decision is “final” or not is devoid of relevance when there is no real duplication of proceedings but rather a combination of proceedings considered to constitute an integrated whole.

127. Third, the foregoing observation should also have implications for the concern expressed by some of the Governments taking part in the present proceedings, namely that it should not be a requirement that connected proceedings become “final” at the same time. If that were to be so, it would enable the interested person to exploit the ne bis in idem principle as a tool for manipulation and impunity. On this point, the conclusion in paragraph 51 of Nykänen (quoted above) and in a number of judgments thereafter that “both sets of proceedings follow their own separate course and become final independently from each other” is to be treated as a finding of fact: in the Finnish system under consideration there was not a sufficient connection in substance between the administrative proceedings and the criminal proceedings, although they were conducted more or less contemporaneously. Nykänen is an illustration of the “sufficient connection in substance and in time” test going one way on the facts.

128. Fourth, for similar reasons to those stated above, the order in which the proceedings are conducted cannot be decisive of whether dual or multiple processing is permissible under Article 4 of Protocol No. 7 (compare and contrast, R.T. v. Switzerland – in which the revocation of a licence was effected before the criminal proceedings, and Nilsson v. Sweden – where the revocation took place subsequently).

129. Lastly, it is apparent from some of the cases cited above (see Zolothukin, Tomasović, and Muslija – described at paragraphs 108 and 115 above) that, in as much as they concerned the duplication of proceedings which had been pursued without the purposes and means employed being complementary (see paragraph 130 below), the Court was not minded to examine them as involving parallel or dual proceedings capable of being compatible with the ne bis in idem principle, as in R.T. v. Switzerland, Nilsson and Boman (see paragraph 113 above).

---

131. As regards the conditions to be satisfied in order for dual criminal and administrative proceedings to be regarded as sufficiently connected in substance and in time and thus compatible with the bis criterion in Article 4 of Protocol No. 7, the relevant considerations deriving from the Court’s case-law, as discussed above, may be summarised as follows.

132. Material factors for determining whether there is a sufficiently close connection in substance include:

- whether the different proceedings pursue complementary purposes and thus address, not only in abstracto but also in concreto, different aspects of the social misconduct involved;

- whether the duality of proceedings concerned is a foreseeable consequence, both in law and in practice, of the same impugned conduct (idem);

- whether the relevant sets of proceedings are conducted in such a manner as to avoid as far as possible any duplication in the collection as well as the assessment of the evidence, notably through adequate interaction between the various competent authorities to bring about that the establishment of facts in one set is also used in the other set;

- and, above all, whether the sanction imposed in the proceedings which become final first is taken into account in those which become final last, so as to prevent that the individual concerned is in the end made to bear an excessive burden, this latter risk being least likely to be present where there is in place an offsetting mechanism designed to ensure that the overall amount of any penalties imposed is proportionate.

EIT on nyt täsmentänyt käsityksensä siitä, millainen menettely ei loukkaa lisäpöytäkirjan kieltoa syyttää ja tuomita kahdesti samasta teoista. Norjalaistapauksessa omaksuttu näkemys osoittaa, että Suomen perustuslain takaama vastaava kielto on eurooppalaista laajempi. Korkeimman oikeuden tulkinnan mukaan Suomessa veropetossyytteelle on este jo sen jälkeen kun verotusmenettelyssä on veronkorotusta koskevaa päätösvaltaa käytetty joko määräämällä veronkorotus tai jättämällä se määräämättä. Veronkorotuksen lopullisuutta ei siis Suomessa enää edellytetä estevaikutuksen muodostumiseksi. EIT:n tulkinnaksi näyttää nyt vakiintuvan se, että rinnakkaiset - toisiinsa liittyvät - prosessit eivät ole kiellettyjä ja ensimmäisen seuraamuksen tullessa lopulliseksi tulee vain huolehtia siitä, että jälkimmäinen sanktio mitataan siten, ettei kokonaisrangaistus muodostu suhteettomaksi.

Ratkaisu osoittaa EIT:n valmiutta sallia entistä laajempi kansallinen harkintamarginaali. Subsidiaariteettiperiaate on ratkaisussa selvästi nähtävissä.