Oikeutta ulkomaalaisille

Ulkomaalaiset ja suomalainen oikeusturva

Markku Fredmanin kirjoittama jakso vuonna 1988 ilmestyneestä kirjasta Oikeutta ulkomaalaisille

ISBN 951-662-473-1. Tiedot pääosin vanhentuneita

---

"Jos ulkomaalainen käyttäytymisellään on osoittanut, ettei hänen oleskelunsa Suomessa ole suotava, voi sisäasiainministeriön ulkomaalaistoimisto määrätä hänet välittömästi poistettavaksi maasta, jollei harkita kohtuulliseksi varata hänelle tilaisuutta määräajan kuluessa poistua maasta."

Ulkomaalaisasetus 25.4.1958 34 § (Voimassa vuoteen 1984)

Suomalaisessa hallintojärjestelmässä on "hallintoalamaisten'' oikeusturva pyritty takaamaan lukuisin eri keinoin. Näitä ovat esimerkiksi asiakirjajulkisuus, vaatimus päätösten perustelemisesta, oikeus käyttää asiantuntevaa avustajaa, mahdollisuus saattaa virkatoimet kanteluteitse eduskunnan oikeusasiamiehen tai oikeuskanslerin tutkittavaksi, valitusmahdollisuus, lainvoimaisen päätöksen purkaminen jne. Näiden kaikkien pitäisi lopulta yhdessä turvata se, että hallintotoiminta on lainmukaista.

Ulkomaalaisen oikeusturvaa on Suomessa tietoisesti kavennettu normaalista. Kallis oikeusturva on haluttu pitää vain kansalaisten etuoikeutena, vaikka ulkomaalaiset maksavat samalla tavalla veroja kuin muutkin.

Vasta viime aikoina on etupäässä kansainvälisten paineiden vuoksi lopultakin jouduttu tarjoamaan myös ulkomaalaisille sama tai 1ähes sama oikeusturva kuin kansalaisille.

Laki muutoksenhausta hallintoasioissa säätää, että hallintoviranomaisen päätöksestä saadaan tehdä valitus, jollei erityisessä tapauksessa ole laissa tai asetuksessa toisin säädetty. Vuoteen 1984 asti oli voimassa ulkomaalaisasetus, jonka mukaan mistään asetuksen mukaisesta päätöksestä ei saanut valittaa. Uudessakin ulkomaalaislaissa valitusmahdollisuus on rajattu vain kolmenlaisiin päätöksiin: ulkomaalainen, joka on tyytymätön säilöönottoajan pidentämistä, maasta karkottamista tai työluvan peruuttamista koskevaan ministeriön päätökseen, voi valittaa siitä korkeimpaan hallinto-oikeuteen (KHO).

Vanhaan asetukseen verrattuna on ulkomaalaislaki toki suuri harppaus oikeusturvan parantamisessa, mutta olemme Suomessa silti kaukana kansainvälisestä ja etenkin pohjoismaisesta tasosta.

Ulkomaalaislakia säädettäessä noudatettiin minimimuutoksen periaatetta ja poistettiin vain räikeimmät epäkohdat. Olihan esimerkiksi vielä alkuvuonna 1984 mahdollista karkottaa ulkomaalainen, joka käyttäytymisellään oli osoittanut, ettei hänen oleskelunsa Suomessa ollut suotavaa. Mikäli siis virkamiehen mielestä ulkomaalaisten oleskelu Suomessa ei ylipäätään ollut suotavaa, oli hänen ratkaisuvallalleen vain taivas rajana.

Vaikka virkamiesten valta oli näinkin suuri, he eivät ennen lain muutosta tyytyneet aina edes siihen. Vuonna 1979 KHO joutui purkamaan erään karkotuspäätöksen, koska ulkomaalaiselle ei ollut varattu mahdollisuutta tulla kuulluksi asiassa ennen päätöksen tekemistä!

Mainitussa tapauksessa KHO totesi, ettei kuuleminen olisi edes sanottavasti viivyttänyt asiaa. Tästä voidaan havaita, että KHO ei ole kuitenkaan vaatinut kovin suuria takeita ulkomaalaisten oikeusturvalle. Perusteluista voi nimittäin vetää sen johtopäätöksen, ettei kuulemista olisi tarvittu jos se olisi viivyttänyt karkotuspäätöksen tekemistä.

Asiat ovat nyt siis paremmalla tolalla. Saimme vuonna 1983 hallintomenettelylain, jossa on säännökset asianosaisen kuulemisesta ennen päätöksen tekemistä; samoin siinä säädetään avustajan käytöstä, päätösten perustelemisesta yms. Hallintomenettelylaki kohensi siten myös ulkomaalaisten asioiden käsittelyä eri virastoissa. Ulkomaalaislaki toi sitten valitusmahdollisuuden, ja lakiin kirjattiin täydellinen luettelo karkotusperusteista. "Oleskelun suotavuus" ei enää ole kriteeri maassa pysymiselle.

Tosin muista kuin karkottamis-, säilössäpito- ja työluvan peruuttamispäätöksistä ei vieläkään saa valittaa. Tällaisia päätöksiä ovat esimerkiksi työ- tai oleskeluluvan epääminen, rajalta käännyttäminen, turvapaikan epääminen, päätös säilöönottamisesta (ensimmäisistä seitsemästä päivästä ei voi valittaa, niitä seuraavista seitsemän päivän jaksoista taas voi), muukalaispassin epääminen, ilmoittautumisvelvollisuuden määrääminen sekä maahantulokiellon ja maastapoistumiskiellon asettaminen.

Oikeutta valittamalla

Valitusoikeuden merkitys on se, että lainvastaiset päätökset oikaistaan ja ylempi valitusporras pystyy ns. ennakkopäätöksillä ohjaamaan hallintokäytäntöä oikeaan eli lainsäätäjän tarkoittamaan suuntaan.

Suomessa noudatetaan periaatetta, jonka mukaan ministeriön päätöksiin ei saa hakea muutosta KHO:ssa tarkoituksen mukaisuusperusteella. Valitusperusteeksi kelpaa vain päätöksen lainvastaisuus: se, että jonkun laillista oikeutta on loukattu. Tämä johtuu siitä, että tarkoituksenmukaisuusharkinta (esim. virkanimitys usean pätevän hakijan joukosta) on politiikkaa, joka kuuluu vallan kolmijako-opin mukaisesti valtioneuvostolle.

Päätöksestä voi valittaa asianosainen, joka katsoo päätöksen loukkaavan oikeuttaan. Ulkomaalainen ei siis voi menestyksellisesti valittaa karkottamisestaan sillä perusteella, ettei se ole järkevää koska hän on hyvä veronmaksaja. Sen sijaan valitus menestyy jos ulkomaalainen pystyy osoittamaan, ettei asiassa ole otettu oikealla painoarvolla huomioon kaikkia niitä seikkoja. joita laissa edellytetään.

Karkotusvalituksissa tarkoituksenmukaisuuden ja laillisuuden raja kuitenkin hämärtyy, koska laissa on säädetty, että karkotusta harkittaessa on otettava huomioon kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja olosuhteet kokonaisuudessaan. Tällöin KHO:n ratkaistavaksi tulee viime kädessä se, mitkä seikat on otettava huomioon päätöstä tehtäessä. Samoin KHO:lle jää sen arviointi, mikä paino esimerkiksi maassa oleskelun pituudelle, perhe siteille ja rikoksen laadulle on annettava. Tämä on se tärkeä tehtävä, joka korkeimmalle hallinto-oikeudelle annettiin vuonna 1984.

KHO:n ratkaisut karkotusasioissa perusteltiin aluksi sillä, loukkasiko karkottaminen ulkomaalaisen oikeutta vai ei. Vuoden 1987 alussa perustelutapa on muuttunut tavalla, joka korostaa kaikesta huolimatta KHO:n ratkaisun tarkoituksenmukaisuutta: KHO alkoi perustella ratkaisunsa sillä, onko syytä muuttaa sisäministeriön karkotuspäätöstä vai ei.

Muista oikeusturvakeinoista voi todeta, että vasta 1.9.1988 tuli voimaan lain muutos, joka loi myös ulkomaalaiselle oikeuden nähdä julkisia asiakirjoja. Kyse oli jälleen kerran kansainvälisestä sopimuksesta, joka pakotti lain muuttamiseen. Myös ulkomaalaisten oikeus käyttää avustajaa ulkomaalaislain mukaisissa hallintoasioissa on jatkuvasti tuottanut ongelmia, koska ulkomaalaisasioita hoitavat poliisit. Poliisien koulutus keskittyy aivan muuhun kuin normaaleihin hallintomenettelyn periaatteisiin, ja tämän vuoksi tuntuu jatkuvasti olevan vaikeuksia erottaa ulkomaalaishallinto rikostutkinnasta ja järjestyksenpidosta.

Hallintomenettelyyn liittyviä ongelmia on käsite ty toisaalla tässä kirjassa, joten tässä luvussa selvitetään sitä, millaisia parannuksia vuonna 1984 saatu valitusmahdollisuus on tuonut ulkomaalaisten oikeusturvaan. Selvitystä varten on käyty läpi KHO:n päätökset ulkomaalaisasioissa lain voimaantulosta neljänja puolen vuoden ajalta 15.9.1988 asti.

"Karkotuspäätös ei loukkaa ulkomaalaisen oikeutta"

Vuonna 1984 alkoi KHO saada valituksia ulkomaalaisasioissa. Alku oli ulkomaalaistoimistolle kovin murheellinen. Ensimmäinen tapaus palautettiin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi, koska ministeriö ei ollut varannut ulkomaalaiselle sen paremmin kuin ulkomaalaiskuraattorillekaan tilaisuutta tulla kuulluksi asiassa. Ulkomaalaistoimisto oli yrittänyt jatkaa vanhaa linjaansa eikä ottanut huomioon uutta hallintomenettelylakia tai edes itse valmistelemaansa ulkomaawslakia, jossa säädetään, että ulkomaalaiskuraattoria on kuultava karkottamista koskevassa asiassa.

Toisessa tapauksessa kuukautta myöhemmin tulos oli taas sama. Nyt ulkomaalaiskuraattoria oli "kuultu" asiassa puhelimitse, mutta KHO katsoi ettei se riitä ja palautti asian ministeriölle.

Kolmaskin tapaus palautettiin kuulemisvirheen takia. Toinen peruste palauttamiselle oli se, että asiassa oli saatu uutta selvitystä, jota ministeriö ei ollut ottanut huomioon. Selvityksen hankkiminen oli jäänyt ulkomaalaiskuraattorin tehtäväksi.

Vasta neljäs päätös oli sellainen, jossa ulkomaalaistoimisto oli ottanut huomioon saamansa palautteen. Päästyään nyt tutkimaan itse pääasian KHO katsoi, ettei karkotuspäätös loukkaa väkisinmakaamiseen syyllistyneen ulkomaalaisen oikeutta ja hylkäsi valituksen.

Viides tapaus johti sekin karkotukseen huumausainerikoksen johdosta.

Sitä seurasi kuitenkin kylmä suihku ulkomaalaistoimistolle: kolme rikosperusteista karkotuspäätöstä kumottiin peräjälkeen KHO:ssa. Niistä kaksi perustui huumausainerikoksiin ja yksi tapon yritykseen. Näiden kolmen jälkeen tuli vielä yksi ratkaisu, jossa asia palautettiin ministeriöön, joka sitten luopui ko. pakolaisen karkotuksesta.

Eli ensimmäisen vuoden saldo oli ajatuksia herättävä: kymmenen valitusta KHO:een, joista neljä palautettiin takaisin ministeriöön puutteellisen käsittelyn vuoksi, kolme karkotusta kumottiin ja vain kolme päätöstä vahvistettiin. Voidaan sanoa, että uusi ulkomaalaislaki pelasti jo ensimmäisen vuotensa aikana ainakin neljä ulkomaalaista karkotukselta.

Sitten tapahtui muutos. Ilmeisesti ulkomaalaistoimisto otti opikseen, mutta näyttää siltä, että myös KHO lakkasi pohtimasta karkotuksen perusteen riittävyyttä. Edellä mainittujen kymmenen ensimmäisen tapauksen jälkeen on KHO:een valitettu 32 karkotustapauksessa (ratkaistu syyskuuhun 1988 mennessä).

Näistä 32 viimeisimmästä tapauksesta vain kaksi valitusta on hyväksytty ja karkotus on kumottu. (Tässä tarkastelussa ei ole voitu ottaa huomioon C. B. Hallin tapausta marraskuulta 1988.)

Ennakkopäätökset

KHO on ennakkopäätöstuomioistuin. Se julkaisee vuosikirjassaan tärkeiksi katsomansa ratkaisut, jotka on perusteltu tavallista täsmällisemmin. Näiden ennakkopäätösten tulisi sitten ohjata hallintokäytäntöä oikeaan suuntaan.

Ulkomaalaisasioissa ohjausta on annettu erityisesti menettelyllisissä seikoissa. Puutteellisesti ministeriössä käsitellyt tapaukset ovat päätyneet vuosikirjaan. Kolme yhdeksästä vuosikirjaan otetusta karkotusratkaisusta koskee ministeriölle uuteen käsittelyyn palautettuja tapauksia, kolme on ratkaisuja, joissa KHO on katsonut olevan edellytykset karkottamiselle (mm. väkisinmakaaminen johtaa karkotukseen, vaikka syyllisellä olisi perhekin Suomessa; turisti, joka on jäänyt maahan ilman varoja, voidaan karkottaa).

Loput kolme vuosikirjatapausta ovat sellaisia, joissa KHO on kumonnut karkotuksen. Yhdessä tapauksessa katsottiin, ettei sadan (!) päiväsakon rangaistus huumausainerikoksesta ole riittävä syy karkotukseen, kun otetaan huomioon ulkomaalaisen perhe, oleskelun pituus Suomessa (13 vuotta) ja rikoksen lievyys.

Toisessa tapauksessa katsottiin, ettei tapon yrityksestä neljän ja puolen vuoden tuomion saanutta tule karkottaa, koska rikoksen uhri oli ollut oma puoliso, jonka kanssa ulkomaalainen oli rikoksen jälkeen solminut uuden avioliiton; huomioon oli otettu myös kahdeksan vuotta kestänyt maassa oleskelu ja "muu asiakirjoista ilmi käyvä selvitys", jolla ilmeisesti tarkoitettiin olosuhteiden muutosta ulkomaalaisen kotimaassa (sota).

Kolmas tapaus koski pakolaisen karkotusta. Suomessa naimisissa oleva namibialainen entinen SWAPO-sotilas katsottiin pakolaiseksi Suomessa, eikä häntä siten voitu karkottaa kuin erityisistä syistä, joista nyt ei ollut kyse. Ulkomaalaistoimisto olisi karkottanut hänet pakolaisleirille Sambiaan, vaikka toimistolla oli YK:n pakolaisasiain pääkomissariaatin lausunto, jonka mukaan karkotettavan turvallisuus ei olisi ollut taattu edes pakolaisleirillä.

Namibialaisen tapauksessa selvästä asiakirja-aineistosta huolimatta kaksi KHO:n jäsentä jätti päätökseen eriävän mielipiteensä katsoen, ettei kyseessä ole pakolainen. He olisivat karkottaneet miehen ulkomaalaistoimiston tahdon mukaisesti pakolaisleirille.

Toinen hallintoneuvoksista ohitti YK:n pakolaisasiain pääkomissaarin toimiston todistuksen miehen pakolaisasemasta toteamalla, ettei asiassa ole edes esitetty näyttöä siitä, että kyseessä on entinen SWAPO-mies.

Yllä olevasta voisi päätellä, että Suomessa olevat ulkomaalaiset ovat harvinaisen rikollista väkeä. Täytyy kuitenkin muistaa, että esimerkiksi vuonna 1987 maasta karkotettiin alle 50 ulkomaalaista rikoksen takia. Ulkomaalaisia oli tuolloin pysyvästi maassa noin 17 000, ja osa karkotetuista oli turisteja, joita maassa käy sadoin tuhansin.

Valittajien valikoituminen

Korkeimman hallinto-oikeuden tapaukset eivät välttämättä anna täydellistä kuvaa siitä, keitä Suomesta karkotetaan ja millä perusteilla. Valittajat valikoituvat.

KHO:ssa on ollut muutama valitus tapauksista, joissa Suomeen muuttaneen ulkomaalaisen avioliitto kariutuu alle kahden vuoden kuluttua maahan tulosta. Noudatetun käytännön mukaan näiden henkilöiden oleskelulupaa ei jatketa vanhan kuluttua umpeen. Kenet tahansa voidaan siis karkottaa, koska oleskeluluvan puute on itsenäinen karkotusperuste. Kun sama virkamies päättää sekä luvan myöntämisestä että karkottamisesta, ei ongelmia synny.

Näitä avioerokarkotuksia on useita, mutta vain parista on valitettu. Usein ei edes tarvita karkotuspäätöstä Ulkomaalainen on saattanut poistua maasta pian saatuaan ilmoituksen, ettei oleskelulupaa jatketa, eikä ole jäänyt kysymään oikeuksiaan.

Ulkomaalaislain mukaan maasta voidaan karkottaa myös ulkomaalainen, joka on ryhtynyt taikka jonka voidaan aiemman toimintansa perusteella tai muutoin perustellusti olettaa ryhtyvän sabotaasiin, vakoiluun, luvattomaan tiedustelutoimintaan taikka Suomen suhteita vieraaseen valtioon vaarantavaan toimintaan. Tiettävästi näitä perusteluja on eräissä tapauksissa käytetty, mutta luonnollisesti yksikään ei ole asiasta valittanut.

Vuonna 1987 karkotettiin Suomesta 66 ulkomaalaista. Heistä yli kaksi kolmasosaa oli syyllistynyt rikoksiin. Näistä vuonna 1987 tehdyistä karkotuspäätöksistä valitettiin KHO:een 18 tapauksessa. 13 karkotusta perustui Suomessa tehtyyn rikokseen ja loput viisi oleskelun luvattomuuteen. Tältä osin valikoitumista ei siis tapahdu; karkotusperusteiden suhde on sama ministeriössä ja valitustuomioistuimessa.

Valitusmahdollisuuden käyttö lisääntyy

KHO:ssa on vuosittain ollut valitustapauksia seuraavasti:

	Valitusratkaisut	Hyväksytyt	Uudelleen käsiteltäväksi palautetut
1984	3 (1.3.1984-)	-	3
1985	10	3	1
1986	4	-	-
1987	17	-	-
1988	8 (-15.9.1988)	2	-
vht	42	5	4

Sisäministeriö päätti vuonna 1985 77 ulkomaalaisen karkotuksesta, vuonna 1986 tapauksia oli 64 ja 1987 66.

Vuonna 1988 hyväksytyt kaksi valitusta olivat molemmat äänestysratkaisuja, joissa vähemmistö hallintoneuvoksista olisi päätynyt karkotukseen. Samoin yksi vuoden 1985 valituksista hyväksyttiin äänestyksen jälkeen.

Tarkastelukauden jälkeen on tullut yksi karkotuksen kumoava ratkaisu 8.11.1988 (äänestys 3 - 2).

Karkotuspäätösten purkamista on KHO:ssa vuonna 1987 haettu kolmessa tapauksessa. Vuonna 1988 on annettu jo neljä ratkaisua purkuhakemuksiin. Näistä seitsemästä purkuhakemuksesta on vain yksi (C. B. Hallin) johtanut karkotuspäätöksen purkamiseen.

Rikolliset pois maasta?

42 karkotusratkaisusta 3 l:ssä on syynä karkotukseen ollut Suomessa tehty rikos. 21 tapauksessa ulkomaalainen on tuomittu vankeusrangaistukseenja kymmenessä sakkoihin. Vankeusrangaistukset ovat yleensä olleet joko hyvin lyhyitä muutaman kuukauden ehdollisia rangaistuksia tai sitten usean vuoden tuomioita väkivaltarikoksista. Vain harvoissa vankeustapauksissa on ollut kyse muutamia kuukausia pitemmästä varallisuusrikostuomiosta.

Sakkorangaistus muusta kuin huumausainerikoksesta on myös johtanut karkotukseen. Muhamad Ashraf päätettiin karkottaa hieman epäselvissä olosuhteissa, kun hän oli syyllistynyt erittäin lieventävien asianhaarojen vallitessa tehtyyn väärän merkinnän aiheuttamiseen julkiseen rekisteriin. Rangaistus oli 20 päiväsakkoa. Hänelle määrättiin myös viiden vuoden maahantulokielto.

Muhamad Ashraf tuomittiin 20 päiväsakon rangaistukseen, kun oli leskeksi jäätyään tehnyt autorekisteriin ilmoituksen, jonka mukaan vaimon nimiin tehdyllä osamaksusopimuksella hankittu Wartburg-auto olisi hänen. Vaimon kuoleman jälkeen Ashraf oli maksanut osamaksut loppuun ja sai autokauppiaalta luovutustodistuksen omalle nimelleen. Tämän paperin hän vei pofiisille.

Ashraf karkotettiin tämän mitättömän rikoksen vuoksi. Ennen poistumistaan hän antoi haastattelun, jossa kertoi, että maksamafia 50 000 markkaa hän olisi saanut jäädä Suomeen.

Poliisi tutki haastattelun johdosta ulkomaalaistoimiston tarkastajan yhteydet eräisiin pakistanilaisiin, mutta syytettä ei nostettu näytön puutteessa.

KHO:n käytännössä Ashraf on ainoa ulkomaalainen, joka on karkotettu pelkän sakkorangaistuksen perusteella muusta kuin huumausainerikoksesta.

Eräs mielenkiintoinen tapaus on ollut jo kolme kertaa KHO:n tutkittavana. Ulkomaalainen päätettiin karkottaa, kun hän oli syyllistynyt varkauteen (30 päiväsakkoa), varkauden yritykseen (20 päiväsakkoa), järjestysmiehen väkivaltaiseen vastustamiseen (neljä kuukautta ehdollista vankeutta) ja haitantekoon virkamiehelle (20 päiväsakkoa). Mies oli naimisissa suomalaisen naisen kanssa. Karkotuspäätökseen liittyi viiden vuoden maahantulokielto. KHO vahvisti karkotuksen heinäkuussa 1987. Asiassa haettiin lainvoimaisen päätöksen purkamista, kun ulkomaalaisen vaimo tuli raskaaksi ja synnytti lapsen maaliskuussa 1988. KHO hylkäsi purkuhakemuksen toukokuussa 1988 äänin 3 - 2, vähemmistö olisi suostunut purkamaan päätöksen ja palauttamaan asian uudelleen käsiteltäväksi olosuhteiden muututtua. Elokuussa 1988 hovioikeus antoi ratkaisunsa rikostuomioista, jotka olivat johtaneet karkotukseen. Ulkomaalaistoimisto oli tehnyt päätöksen ennen kuin rikostuomio sai lainvoiman ulkomaalaisen valitettua raastuvanoikeuden päätöksestä.) Hovioikeus hylkäsi syytteen järjestysmiehen väkivaltaisesta vastustamisesta, jolloin karkotuksen pääperuste hävisi ja jäljelle jäivät vain sakkotuomiot. Asiassa haettiin toisen kerran purkua olosuhteiden jälleen muututtua. KHO ei purkanut vieläkään päätöstä, mutta lähetti asiakirjat sisämini teriöön maahantulokiellon poistamista varten.

Todettakoon, että Euroopan neuvoston ihmisoikeuskomissio ja -tuomioistuin ovat käytännössä vahvistaneet periaatteen, jonka mukaan ulkomaalaisen karkottaminen perheensä luota tietyissä olosuhteissa loukkaa ihmisoikeussopimuksen mukaista perheen suojelua, vaikka ulkomaalainen olisikin syyllistynyt rikokseen.

Jo ulkomaalaislain perusteluiden vuoksi ulkomaalaistoimisto on kiinnittänyt huomionsa erityisesti huumausainerikoksiin.

Linja näyttää olevan se, että poliisi tekee karkotusesityksen kaikista huumausainerikoksiin syyllistyneistä. Eräs ulkomaalainen karkotettiin, kun hän oli saanut kahdeksan päiväsakon rangaistuksen huumausaineen salakuljetuksesta. Perusteeksi sisäministeriölle ja KHO:lle riitti se, että henkilö oli tuomittu rangaistukseen rikoksesta, josta voi seurata yli kuusi kuukautta vankeutta; sillä ei ollut väliä, mikä konkreettinen rangaistus ko. tapauksessa oli. (Kahdeksan päiväsakkoa on rangaistus, jonka voi saada esimerkiksi yli 15-vuotiaan kyydittämisestä polkupyörällä, valoitta ajosta autolla taajaman ulkopuolella, ajokortin kotiin jättämisestä tms.)

Kyseinen mies oli lähettänyt vuonna 1983 Suomeen tyt -töystävälleen pienen määrän hasista kirjeessä. Hän ilmoittautui vuonna 1985 poliisille halutessaan selvittäå jutun tyttöystävän luona käydessään. Tulos oli viider vuoden maahantulokielto!

Valvonta on hyvin tiukkaa. Eräissä tapauksissa poliisi on ollut Helsingin raastuvanoikeuden huumeosaston salissa kuuntelemassa käsittelyä, ja ulkomaalainen on otettu välittömästi säilöön päätöksen lukemisen jälkeen. Karkotuspäätös on tehty ennen kuin edes raastuvanoikeuden pöytäkirja on valmistunut.

Siteet Suomeen: puoliso heittää ensin ulkomaalaisen kadulleja sitten poliisi maasta ulos

Ulkomaalaislain mukaan karkotusta harkittaessa on otettava huomioon ulkomaalaisen siteet Suomeen. Hallituksen esityksessä ulkomaalaislaiksi on tällaisiksi huomioon otettaviksi siteiksi katsottu suomalainen syntyperä, perhesuhteet ja pitkähkön ajan jatkunut oleskelu Suomessa. KHO:n käytännöstä on lisäksi pääteltävissä, että kyky käyttää suomen kieltä on side Suomeen.

Avioliitolla on eräissä tapauksissa ollut melko suuri vaikutus, sillä eräskin muutaman kuukauden maassa ollut turisti, joka oli tuomittu varkaudesta 1 kuukauden 10 päivän vankeuteen, jätettiin KHO:ssa karkottamatta hänen solmittuaan avioliiton suomalaisen kanssa tuomionsa jälkeen.

Ulkomaalaistoimisto on katsonut, ettei luvattomasti maassa oleskeleva voi vedota tällä tavoin syntyneisiin siteisiin. Maailmankansalainen C. B. Hallin tapauksessa ulkomaalaistoimisto katsoi, ettei se, että ulkomaalainen on oleskellut Suomessa lähes kaksi vuotta, oppinut hyvin suomen kielen ja mennyt täällä naimisiin, vaikuta lainkaan karkotuksesta päätettäessä; korkeintaan ulkomaalaistoimisto piti raskauttavana luvattoman maassa oleskelun pituutta.

Ulkomaalaistoimisto hävisi tämän kädenväännöii, sfflä KHO katsoi Gälleen äänestäen 3 - 2), että myös luvaton maassa oleskelu luo siteitä Suomeenja ne on otettava huomioon. KHO katsoi edelleen, että puoliso muodostaa perheen, jonka tahdon vastaisesti ulkomaalaista ei yleensä tulisi karkottaa. Vielä KHO totesi, että viranomaisten on osoitettava avioliitto solmitun lainkiertämistarkoituksessa.

Vuonna 1987 KHO oli toista mieltä, kun se vahvisti malesialaisen Wen Ya Fon karkotuksen, vaikka tämä oli oleskellut maassa vuodesta 1981 lähtien ja hänelle oli siten muodostunut vahvat siteet Suomeen. Fo ei ollut syyllistynyt rikoksiin, mutta oli ollut maassa luvatta ja tehnyt työtäkin luvatta. Yksi työnantajista oli sosiaali- ja terveysministeriö. Siteet olivat sisäministeriön ja KHO:n mielestä syntyneet laittomasti, ja Fo karkotettiin. Hän katosi maan alle, eikä päätöstä ole voitu panna täytäntöön.

Maahantulokielto

Karkotukseen liittyy määräys ajasta, jonka kuluessa karkotettu ei saa tulla Suomeen tai muuhun pohjoismaahan. Kiellon ulottaminen kaikkiin pohjoismaihinjohtuu maiden välisestä sopimuksesta. Kaikki pohjoismaat pitävät yhteistä luetteloa maahantulokiellossa olevista ja estävät kiellossa olevien pääsyn Pohjoismaisen passiunionin sisälle. Tiettävästi Suomen asettamaa maahantulokieltoa ei kuitenkaan kovin paljon kunnioiteta muissa pohjoismaissa.

KHO ei ole yhdessäkään karkotustapauksessa puuttunut maahantulokiellon pituuteen. Tämä johtuu siitä, että ministeriön määräämä maahantulokielto on sidottu karkotuspäätöksen kohtaloon. Maahantulokiellon puuttuminen siitä listasta, jossa mainitaan valituskelpoiset päätökset, lienee lakitekninen lapsus. Maahantulokieltoa on usein pyydetty lyhentämään, mutta kertaakaan siihen ei ole suostuttu. Näissä tilanteissa tulisikin hakea joko sisäministeriöltä kiellon peruuttamista tai KHO:lta purkita olosuhteiden muututtua.

Käytäntö on maahantulokiellon osalta hyvin yksioikoista: alle kolmen vuoden maahantulokieltoa ei tutkituissa valitustapauksissa ole käytetty kertaakaan. (Tosin kerran on ilmeisesti erehdyksessä unohtunut maahantulokiellon määrääminen kokonaan.) Kolmen vuoder maahantulokielto on määrätty yleensä muissa kuin rikosperusteisissa tapauksissa. Lisäksi eräissä lievirtimissä rikostapauksissa kielto on ollut kolme vuotta. Yleisimmin on käytetty viiden vuoden maahantulokieltoa, ja törkeimmissä tapauksissa maahantulokielto on määrätty toistaiseksi eli käytännössä ikuiseksi. Jostain syystä myös C. B. Hallille oli ministeriö määrännyt maahantulokiellon toistaiseksi, vaikka karkotusperusteena on ollut vain maassa oleskelun luvattomuus.

Hallituksen esityksessä ulkomaalaislaiksi todetaan, että kiellon pituutta harkittaessa olisi ulkomaalaisen henkilökohtaiset olosuhteet ja hänen siteensä Suomeen otettava huomioon.

KHO:n harkittavatta on tällä hetkellä karkotus, jossa sisäministeriö on määrännyt maahantulokiellon koskemaan kaikkia pohjoismaita, vaikka ko. henkilöllä onvoimassa oleva oleskelulupa Ruotsissa. Ruotsi olisi myös maa, johon karkotus ilmeisesti tapahtuisi.

Varmuuden vuoksi säilöön

Ulkomaalaislain mukaan ulkomaalainen, joka on pyytänyt turvapaikkaa ja päätetty käännyttää rajalta tai karkottaa maasta, voidaan tarvittaessa ottaa säilöön. Se on myös mahdollista, mikäli tällaista päätöstä valmistellaan. Säilöönotto saa kestää kunnes turvapaikkapyyntö on ratkaistu, rajalta käännyttäminen tai karkottaminen toteutettu taikka asia muuten ratkaistu. Säilöön saadaan ottaa vain jos ulkomaalaisen henkilökohtaiset tai muut olosuhteet huomioon ottaen on olemassa vaara, että ulkomaalainen aikoo piileskellä tai tehdä rikoksia täällä tai jos hänen henkilöllisyytensä on epäselvä taikka säilöönottoa on tutkinnallisista syistä pidettävä tärkeänä.

Mikäli säilöönotto jatkuu yli seitsemän päivää, siitä saa valittaa. Tämä aikarajaus on erikoinen, koska Suonii on jo ennen ulkomaalaislain säätämistä liittynyt YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen. Sen määräykset on vuonna 1976 saatettu voimaan sekä lailla että asetuksella. Sopimuksen 9 artiklan 4 kohdan mukaanjokaisella, jolta on riistetty vapaus, on oikeus tuomioistuimessa vaatia, että hänen vapaudenriistäniisensä laillisuus viipymätta tutkitaan ja että hänet vapautetaan, mikäli toimenpide ei ole laillinen.

Tähän sopimuskohtaan liittyy hyvin erikoisena piirteenä se, että säädöskokoelmassa julkaistu käännös ei vastaa alkuperäistä ranskankielistä sopimusta. Sopimuksessa on tarkoitettu kaikkea, myös hallinnollista vapaudenriistoa; ei ainoastaan rikokseen perustuvaa "odättämistä ja vangitsemista", kuten asia on Suomessa ~ -maistu. Todella erikoista on se, että Suomen ulkoministeriön kääntämä ruotsinkielinen versio eroaa Ruotsiz ulkoministeriön käännöksestä juuri tältä kohdin site4 että suomalaisversio vastaa virheellistä suomenkielisti käännöstä ja ruotsalainen käännös vastaa alkuperäist~ sopimustekstiä.

YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen 9 artiklan 4 kohta:

Ruotsi: Men som berövats sin frihet genom arrestering eller eyest skall ha rätt att inför domstol påfodra, att lagligheten av frihetsberövandet prövas utan dröjsmål och at hans frigivning beslutas, om åtgärden ej är laglig."

Suomi: Men som berövats sin frihet genom anhållande eller h~ing skall ha rätt att inför domstol påfädra, att lagligheten av frihetsberövandet prövas utan dröjsmål och att hans frigivi ning beslutas, om åtgärden ej är laglig."

Koska ulkomaalaisella ei ole mahdollisuutta saada enintään seitsemän päivää kestäneen säilöönoton laillisuutta

tutkittavaksi tuomioistuimessa, on Suomi tahallaan rikkonut tätä sopimusta säätämällä sopimuksen voimassa ollessa lain, joka nimenomaan kieltää sopimuksella taatun oikeuden. Espanjalainen Mario Ines Torres on vienyt oman säilössäpitämisensä Geneven ihmisoikeuskomitean tutkittavaksi, joten Suomi saanee huomautuksen sopimuksen rikkomisesta.

Samasta asiasta on säädetty myös Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksessa, johon Suomi on liittymässä. Tiettävästi ulkomaalaistoimisto kuitenkin haluaisi Suomen tekevän sopimukseen varauman juun sailössäpitomenettelyn osalta.

Tämä säilöönotto-ongelma ei suinkaan ole ainoa, jossa Suomi ei ole piitannut ihmisoikeussopimuksista. Ulkomaalaisasioissa on tältä kannalta paljon kyseenalaisia säännöksiäja etenkin Sopimuksen vastaista hallintokäytintöä.

Sällössäpidon syy "tutkintavankeus"

Valitusmahdollisuus säilössäpidon jatkamista koskevissa asioissa ei ole täyttänyt sille asetettuja odotuksia, sillä, yhtäkään säilössäpitoa koskevaa valitusta ei ole hywväksytty yli neljän vuoden aikana! Kaikki päätökset ovat vieläpä olleet yksimielisiä. Oikeuskäytäntö ei siis ole millään tavoin päässyt ohjaamaan hallintoa, vaikka tarvetta ilmiselvästi olisi. Ulkomaalaiskuraattori on moneen otteeseen todennut ulkomaalaisia pidettävän aivan liian kevein perustein säilössä.

Vuonna 1987 on sisäininisteriö päättänyt noin 195 kertaa jatkaa ulkomaalaisen säilössäpitoa aina viikon kerrallaan (yhteensä noin kolme ja puoli vuotta vapaudenmenetystä). Näistä noin 175 päätöstä liittyi karkotuksen valmisteluun ja 21 turvapaikkahakemukseen. Vuonna 1987 valitettiin vain 11 tapauksessa.

Säilöönoton eniinmäisaika on seitsemän päivää, jonka kuluessa olisi asia siis ratkaistava, karkotus toimitettava jne. Kuitenkin erityisistä syistä sisäministeriö voi pidentää säilöönottoaikaa enintään seitsemän päivää kerrallaan, ja vasta tällöin saa päätöksestä valittaa.

Lakiteksti antaa kauniin kuvan ulkomaalaisten oikeusturvasta. Säilöönotto saadaan tehdä vain nimenomaisista syistä. Asia ratkeaa alle viikossa, ja yli seitsemän päivää kuluu vain erityisissä hankalissa tapauksissa. Lisäksi on säädetty että "säilöönotetun asia on käsiteltävä kiireellisenä" ja "valitus on käsiteltävä kiireellisenä". Mikä on käytäntö?

Ulkomaalaiskuraattori on havainnut, että hyvin tärkeä peruste säilöönotolle on halu pitää ulkomaalainen "saatavana" putkassa. Hänet voi sieltä helposti tavoittaa kuulustelua tai puhuttelua varten. Tämä käytäntö or vallalla erityisesti pääkaupunkiseudulla, jossa toisaalta on myös eniten ulkomaalaisia. Poliisi ei edes kysy, onko ulkomaalaisella asuntoa, kun tämä otetaan piileskelyvaaran vuoksi säilöön.

Eräs opiskelija otettiin säilöön huhtikuussa 1985. Häntä pidettiir vankilassa kaksi ja puoli kuukautta. Kahden kuukauden jälkeen hän valitti KHO:een, kun ulkomaalaistoimistojälleen pidensi säilössäpitoa viikolla. KHO katsoi, että säilössäpidonjatkaminen oL aiheellista.

Säilössäpidon todellinen syy ei kuitenkaan ollut päätökses" väitetty piileskelyn vaara, sillä kun karkotuspäätös oli valmis. päästettiin mies vapaaksi. Hänellä oli koko ajan asuntoja hän sai oleskella Suomessa karkotuspäätöksen jälkeenkin lähes vuoden. jotta sai valtiotieteen opintonsa valmiiksi.

Sinänsä inhimilli tä joustavuutta karkotuksen täytäntöönpanossa, mutta hallinnon tarkoitussidonnaisuusperiaate ei oikem hyväksy sitä, että vapaudenriistoa käytetään aivan muuhun tarkoitukseen kuin mitä laissa ja kyseisessä päätöksessä on edellytetty.

Valituksia ei säilöönottoasioissa ole tehty kovin monta, vain 17 tutkimusjaksolla 1.3.1984 - 15.9.1988. Mutta aikaa niihin on käytetty: ensimmäinen valitus vuonna 1985 vaati viisi ja puoli kuukautta (ministeriön päätöksestä KHO:n päätökseen, valitusaika on 14 vrk). Ennätyksiä tehtiin toukokuussa 1987 (KHO:n päätös 1721/87): sisäministeriö päätti heinäkuussa 1986 jatkaa toukokuussa säilöönotetun naisen säilössäpitoa viikolla eli 15.7.-22.7.1986. KHO antoi ratkaisunsa valitukseen 11.5.1987 eli kymmenen kuukautta myöhemmin!

Vielä pitempään kesti tapaus KHO 2062/87. Urjalan piirin nimismies oli 7.5.1986 ottanut säilöön ulkomaalaismiehen, jota oltiin karkottamassa. Nimismies pyysi vielä samana päivänä, että ministeriö erityisistä syistä, joita laki edellyttää, jatkaisi säilössäpitoa 14.5.1986 lukien. Ministeriö ilmeisesti uskoi hämäläisten hitauteen ja jo 9.5.1986 päätti jatkaa ulkomaalaisen säilössäpitoa 14.5 - 21.5.1986. Miehellä oli asunto, jonka hän säiönoton yhteydessä menetti. Eräs hänen ystävänsä tarjosi jopa asuinpaikan, mutta sekään ei vaikuttanut ulkomaalaistoimistoon.

Ulkomaalainen valitti hänelle asetetussa lyhyessä 14 päivän valitusajassa ja sai lopulta päätöksen vuoden ja kahden viikon kuluttua! KHO ilmoitti, ettei ole syytä muuttaa nunisteriön päätöstä - ei vaikka päätöksestä puuttui perusteluista keskeinen maininta siitä, että säilössäpidon jatkamiselle olisi ollut erityisiä syitä. Todettakoon, ettei ko. ulkomaalaista koskaan karkotettu ja säilöönotto oli siten tavallaan turha.

Valituksen pitkä käsittelyaika johtui siitä, että 23.5.1986 päivätty valitus saapui KHO:een vasta 6.4.1987. Tämän ajan valitus oli viipynyt ulkomaalaistoimistossa, johon paperit olivat ilmeisesti unohtuneet odottamaan lausunnon kirjoittamista. Ajan voittamiseksi on nimittäin säädetty, että valitus toimitetaan ministeriöön, jossa siitä laaditaan saman tien lausunto.

Nämä ovat kaksi karkeinta esimerkkiä säilössäpitovalituksista. Ne kuitenkin kuvaavat hyvin ulkomaalaistoimiston - ja ehkä myös KHO:n - suhtautumista valituksiin ja ulkomaalaisen oikeusturvaan. Seitseinäntoista ensimmaisen säilössäpitovalituksen keskimääräinen käsittelyaika on ollut noin viisi kuukautta. Karkotusvalituksiinkin on yleensä saatu ratkaisu noin kolmessa kuukaudessa, vaikka niissä päätetään ihmisen kohtalosta mahdollisesti loppuelämäksi eikä vain viikon ajalta, kuten säilössäpitoasioissa.

Viranomaisten huonoa omaatuntoa kuvaa se, että kun lainsäädäntöneuvos Matti Pellonpää pyysi Euroopan neuvosto -selvitystään varten tietoja ulkomaalaisten säilöönottovalitusten käsittelyajoista, hänelle vastattiin, että ratkaisu KHO:ssa on tehty keskimäann runsaan kuukauden kuluttua asian vireilletulosta. Hänelle ei kerrottu sitä, että vireille tuloksi on katsottu se päivä. jolloin sisäministeriöstä toimitetaan valitusasiakirjat KHO:n kirjaamoon. Valitus on siis saattanut olla jopa lähes 11 kuukautta vanha kun se on tullut "vireille". Pellonpään mukaan tapauksen erityispiirteistä ja vapaudenriiston luonteesta riippuen tällaisissa asioissa olisi normaalisti voitava saada tuomioistuimen päätös noin 1 - 4 viikon sisällä. "Näin ollen Euroopan ihmisoikeussopimus tulee asettamaan tiettyjä haasteita niille käytännöille, joita tällä hetkellä noudatetaan suomalaisissa hallintotuomioistuimissa" toteaa Pellonpää.

KHO 1312/87: Säilössäpidon jatkamista koskeva esitys on lähetetty ministeriöönjo ennenkuin ulkomaalainen on otettu alunperinkään säilöön.

Kyseessä oli vankilasta vapautuva ulkomaalainen, jota on ryhdytty karkottamaan vasta kun hän on päässyt vankilasta. Ulkomaalainen oli kaksi kuukautta säilössä täysin turhaan, sillä karkotusesitys oli tehty jo pari vuotta aikaisemmin. Kohtuullisen tarkka vapautumishetki on käytännössä viranomaisten tiedossa koko ajan. Mikäli karkotuspäätöstä olisi ryhdytty valmistelemaan heti kun esitys sfitä oli tehty, niin päätös olisi ollut valmis jo ennen ulkomaalaisen vankilasta vapautumista.

KHO katsoi, ettei ole syytä muuttaa ministeriön päätöksiä.

KHO 1313/87: Turvapaikanhakija otettu säilöön. Tutkinta oli valmis, kuuiustelupöytäkirja oli allekirjoitettu, muut selvitykset tehty, ainoastaan ulkoministeriön lausunto puuttui. Pakolaiskeskuksessa olisi ollut mahdollisuus asua päätöstä odotellessa. KHO katso~ että turvapaikkapyynnön ratkaisua ja mahdollisen rajalta käännyttämistä koskevan asian valmistelua varten on ollut tarpeen jatkaa säilössäpitoa. Ei ole syytä muuttaa ministeriön päätöstä.

Tapauksesta KHO 813a/87 voi päätellä, mistä johtuu säilössäpitovalitusten pitkä käsittelyaika. KHO on hyvin poikkeuksellisesti päätöksessään todennut, että valitus on toin-åtettu ministeriöön 10. 12.1987, mutta saapunut KHO:een 24.2.1988. Kiireellinen asia on siis ollut kaksi ja puoli kuukautta ministeriössä lausunnolla.

Tapauksessa 813a/87 on itse päätös KHO:ssa annettu yhdeksän päivän kuluttua siitä kun paperit saapuivat ulkomaalaistoimistosta KHO:een!

Kyseinen KHO:n päätös vastaa huonosti ulkomaalaislain tarkoitusta: turvapaikka-asian selvittäminen on ollut kesken, joten säilöönoton jatkamiseen on siten ollut KHO:n inielestä erityinen syy. Asian keskeneräisyys on kuitenkin säilöönoto~ yleinen edellytys, joten on outoa katsoa se myös erityiseksi syyksi jatkaa säilössäpitoa yli laissa annetun määräajan. Tällainenpäätös takaa sen, että kaikki turvapaikanhakijat voidaan pitää säilössä ilman mitään erityisiä syitä, kunnes asia on ratkaistu.

Ja selvityksen valmistuminen ja ratkaisun teko on ulkomaalaistoimiston harkinnassa.

KHO:n rooli

Vaikka KHO on silloin tällöin muuttanut ulkomaalaistoimiston päätöksiä, se ei kuitenkaan ole ottanut näyttävää roolia ulkomaalaisten oikeusturvan vaalijana. Usein on puututtu vain muotoseikkoihin. KHO on hyväksynyt mitättömät sakot karkotusperusteeksi, eikä se ole turvannut perheen yhtenäisyyttä siten kuin esimerkiksi Euroopan neuvoston ihmisoikeuskomissio ja -tuomioistuin edellyttävät. Tässä suhteessa Euroopan ihmisoikeussopimus, johon Suomi toivottavasti pian liittyy, takaa ulkomaalaisille nykyistä paremmat oikeudet. Siinä vaiheessa KHO:nkin tulee nostaa profiiliaan, jotta vältyttäisiin Suomen valtion tuomitsevilta päätöksiltä ihmisoikeustuomioistuimessa.

Tyypillistä KHO:lle on se, ettei sillä ole selvää linjaa karkotusasioissa. Tarkkoja perusteluja on vältetty, jotta niistä ei voisi vetää johtopäätöksiä muihin samanlaisiin tavauksiin.

Joukossa on kuitenkin poikkeuksia. Sellainen on esimerkiksi maailmankansalainen C. B. Hallin tapaus, jossa KHO luetteli ne seikat, jotka tulee ottaa huomioon karkotuksesta päätettäessä, ja myös kertoi mikä paino millekin asialle tulee antaa kokonaisharkinnassa. Masentavaa kyllä, ulkomaalaistoimiston vt. päällikkö Matti Bäckman on ilmoittanut, että ulkomaalaistoimisto aikoo ohittaa tämän tärkeän ennakkopäätöksen yksittäistapauksena (Ilta-Sanomat 15.11.1988, Matti Bäckmanin haastattelu).

Kirjallisuutta

Kuosma, Tapio: Maasta karkottamisesta rikokseen syyllistymisen perusteella. Lakimies 6/1987, s. 655 ss.

Pellonpää, Matti: Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus ja Suomen oikeusjärjestys. OIKEUS 1988:3, s. 299

Pellonpää, Matti: Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus Suomen näkökulmasta. Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu.

Summa, Tarja: Ulkomaalainen säilöön - varmuuden vuoksi. Uusi Kriminaalihuolto 4/1987, s. 24 ss.

Summa, Tarja: Karkottaa, ei karkota, karkottaa. Sosiaalinen aikakauskirja 2/1988, s. 32 ss.