EU-kansalaisen karkotus

Asianajaja Markku Fredman

Oikeustapauskommentti, julkaistu Suomen Asianajajaliiton äänenkannattajassa Defensor Legisissä nrossa 4/97

---

1. Korkein hallinto-oikeus on nyt tiettävästi ensimmäistä kertaa ottanut kantaa siihen, millä edellytyksillä EU-kansalaisen voi karkottaa Suomesta. Asiassa on sovellettu ulkomaalaislain 40 §:n 3 momentin säännöstä, jossa on ETA-valtioiden kansalaisille annettu muita parempi suoja karkotusta vastaan.

Ulkomaalaisen, jolla on Euroopan talousaluetta koskevaan sopimukseen perustuva oleskeluoikeus, saa karkottaa maasta vain yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvasta syystä. (V:1.1.1994 A:28.6.1993, SK: 640/1993)

Hallituksen esityksessä 275/1992 vp, jossa kyseinen momentti on perusteltu, todetaan seuraavaa:

40 §. Maasta karkottamisen perusteet. ETA-sopimuksen liitesäännöstöön sisältyvän ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin (64/221/ETY) mukaan sopimusvaltion työntekijöinä, itsenäisinä ammatinharjoittajina tai palvelujen vastaanottajina toimivien kansalaisten vapaata liikkumista voidaan rajoittaa vain yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvilla syillä. Direktiivin soveltamisalaa on laajennettu ---jäsenvaltioiden kansalaisiin, jotka käyttävät oikeuttaan jäädä jäsenvaltion alueelle työskenneltyään siinä valtiossa ja --- jäsenvaltioiden kansalaisiin, jotka käyttävät oikeuttaan jäädä jäsenvaltion alueelle toimittuaan siellä itsenäisinä ammatinharjoittajina.

EY:n tuomioistuin on ratkaisuissaan 115 ja 116/81 (Adoui ja Cornuiaille) todennut, että yleisen järjestyksen ja turvallisuuden käsitteitä on tulkittava suppeasti, koska ne rajoittavat perustavaa laatua olevaa vapaan liikkumisen periaatetta.---

Toimenpiteiden on perustuttava vain kyseisen yksilön omaan käyttäytymiseen eikä aikaisempien rikostuomioiden saa sinänsä katsoa muodostavan perustetta toimenpiteelle. EY:n tuomioistuin on tapauksessa 30/77 (Regina v. Boucherau) todennut, että aiemmat rikostuomiot ovat pikemminkin osoitus henkilön aiemmasta käyttäytymisestä kuin vaarasta yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle.

Säännös perustuu ETA-sopimuksen asettamiin velvoitteisiin. Viitatussa direktiivissä 64/221/ETY (neuvoston direktiivi ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta) todetaan seuraavaa:

2 artikla

Tämä direktiivi koskee kaikkia jäsenvaltioiden alueelle saapumiseen, oleskeluluvan myöntämiseen tai uudistamiseen taikka jäsenvaltioiden alueelta karkottamiseen liittyviä toimenpiteitä ja jotka jäsenvaltiot ovat toteuttaneet yleisen järjestyksen ja turvallisuuden tai kansanterveyden vuoksi.

3 artikla.

1. Yleiseen järjestyksen ja turvallisuuden vuoksi käyttöön otettujen toimenpiteiden on perustuttava yksinomaan kyseisen yksilön omaan käyttäytymiseen.

2. Rikostuomiot eivät sellaisenaan saa olla perusteena tällaisille toimenpiteille.

2. Suomessa oli vielä 1980-luvun alussa voimassa vanha ulkomaalaisasetus (lakia ei ollut), jossa todettiin, että sisäasiainministeriön ulkomaalaistoimisto voi karkottaa henkilön Suomesta, jos hänen oleskelunsa täällä ei ollut suotavaa. Muutoksenhakukeinoja ei ollut. Noin kymmenessä vuodessa on koettu melkoinen kulttuurinen muutos ulkomaalaisten suvaitsemisessa. Nythän Suomi on sitoutunut siihen, ettei se kovin herkästi karkota maassa oleskelevia, huonosti käyttäytyviä EU-kansalaisia.

Kehitys on luonnollinen yhdentyvässä Euroopassa: ongelmia ei voi lakaista toisten jäsenvaltioiden huolehdittavaksi. Mikäli EU:sta joskus tulee liittovaltio, loppuu rikollisten karkottaminen yhteisön sisällä ilmeisesti kokonaan. Tällä hetkellä KHO tulkitsee muiden jäsenvaltioiden tuomioistuinten rinnalla mikä on se raja, jonka jälkeen henkilöiden vapaa liikkuminen väistyy. Jo lakitekstistä käy ilmi, että se raja on huomattavasti kauempana kuin ei-EU-kansalaisten kohdalla.

Euroopan yhteisön säännösten kannalta KHO:n päätöksen ongelmallisimmassa kohdassa todetaan, että otettaessa huomioon rikoksen laatu, korkein hallinto-oikeus katsoo, että S:n karkottamiseen on ollut yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen perustuva syy.

Korkein hallinto-oikeus on katsonut yli kahden vuoden vankeusrangaistuksen olevan yleinen karkotusperuste ja se, että kyse on ollut törkeästä huumausainerikoksesta on ollut riittävä syy katsoa myös EU-kansalaisten karkotussuojan väistyvän.

Kun direktiivin mukaan rikostuomiot eivät sellaisenaan saa olla perusteena karkottamiselle, on perusteeksi otettava henkilön käyttäytyminen Suomessa. Käytös voi osoittaa henkilön olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle.

KHO ei perusteluiden mukaan ole kuitenkaan ratkaissut asiaa henkilön käytöksestä lähtien vaan ainakin näennäisesti direktiivin vastaisesti rikostuomion on jo sinällään katsottu osoittavan vaarallisuutta sekä yleiselle järjestykselle että yleiselle turvallisuudelle.

Törkeä huumausainerikos voidaan tehdä hyvin monella eri tavalla, joista varmastikin valtaosa osoittaa henkilön olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle. Eivät kuitenkaan välttämättä kaikki. Omassa praktiikassani olen törmännyt tapaukseen, jossa samaan yhden kilon amfetamiinierään osalliset saivat hyvin erilaiset rangaistukset törkeästä huumausainerikoksesta: myyjä sai 5 vuotta vankeutta, ostaja 3,5 vuotta ja nämä kaksi henkilöä yhteen saattanut välittäjä selvisi yhden vuoden 10 kuukauden ehdollisella vankeusrangaistuksella. Viime mainittua henkilöä - 48-vuotias ensimmäistä kertaa vastaajana oikeudessa - ei mielestäni voida pitää vaarana yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle.

Mikä oli sitten italialaisen S:n rikos? Se ei KHO:n tai ulkomaalaisviraston päätöksistä selviä. Hankin Vantaan käräjäoikeuden tuomion, josta ilmeni seuraavaa:

"S on elokuun 1995 - 11.10.1995 välisenä aikana Helsingissä ja muilla paikkakunnilla pitänyt laittomasti hallussaan ja välittänyt hasista yhteensä 5.500 grammaa."

Rangaistuksen lisäksi S. tuomittiin menettämään valtiolle rikoksen tuottamana hyötynä 14.000 markkaa.

Käräjäoikeuden päätöksen perustelut ovat niin niukat, että mielestäni ulkomaalaisviraston ja KHO:n olisi tullut perehtyä rikosasian pöytäkirjoihin ja niistä selvittää mitä henkilö todella oli tehnyt: oliko hän palkattu "muuli" joka kuljetti toisten omistaman erän paikasta A paikkaan B saaden siitä palkkion? Onko hän myynyt hasista katukaupassa, mahdollisesti jopa henkilöille, jotka eivät aiemmin ole huumeita käyttäneet? Oliko hän jonkun organisaation huipulla vai pohjalla? Kuinka monessa osassa kyseinen viiden ja puolen kilon hasiserä on ollut? Onko erä ollut hänellä koko tekoajan vai onko hän toistanut jotain rikollista menettelyä? Oliko S. lopettanut rikollisen menettelyn omaehtoisesti ennen kiinnijäämistään? Mikä oli johtanut S:n käsittelemään huumausainetta? Oliko hänelle aikaisempaa rikosrekisteriä?

Näihin kysymyksiin edes käräjäoikeuden tuomio ei anna vastausta, vaikka ne ovat mielestäni oleellisia sen arvioimisessa onko herra S. rangaistuksensa kärsittyäänkin vaaraksi Suomen yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. KHO:n päätöksestä päätellen edes käräjäoikeuden lyhyt tuomio ei ole ollut sen käytettävissä vaarallisuusarviointia tehtäessä.

KHO ei myöskään ole analysoinut erikseen yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta vaan on niputtanut asiat yhteen katsoen karkotusperusteiden olevan olemassa kummankin oikeushyvän osalta.

Mikäli KHO on sitä mieltä, että syyllistyminen törkeään huumausainerikokseen aina riittää perusteeksi EU-kansalaisen karkottamiseen, sen tulisi jo oman tulevan työtaakkansakin vuoksi todeta tämä selväsanaisesti. KHO on itse hyväksynyt 20.2.1996 muistion päätösten perustelemisen kehittämisestä. Siinä todetaan mm. seuraavaa:

Perusteluilla on käytännössä keskeinen merkitys muutoksenhakuoikeuden kannalta. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarpeellisuutta.--- Ylimmän oikeusasteen perusteluilla on usein merkitystä yleisemminkin muissa samankaltaisissa asioissa. Kysymys on ennustettavuuden ja oikeusvarmuuden lisäämisestä. Päätösten perusteleminen on myös omiaan lisäämään luottamusta lainkäyttöön. Tätä kautta tuomioistuinten toiminta avautuu myös julkiselle kritiikille, mikä edistää kansanvaltaista valvontaa.---

EY-oikeuden soveltamiskysymysten selkeyttämiseksi on päätöksen perusteluissa usein tarpeen selvittää sovellettavat säännökset ja niiden soveltamisen perusteet.

3. Hallituksen esityksessä 275/1992 vp. viitattiin muutamaan EY-tuomioistuimen tuomioon, joista saa ohjetta sille, mikä käytös osoittaa vaaraa yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle.

Tapauksessa Regina v. Pierre Boucherau (30/77) oli kyse Ranskan kansalaisen karkottamisesta Englannista. Englannissa karkotusesityksestä päättää sama tuomioistuin, joka käsittelee rikossyytettä. Herra Boucherau oli syytteessä huumausaineiden laittomasta hallussapidosta. Rikosasiaa käsitellyt tuomioistuin pyysi ennakkoratkaisua mm. siitä mitä tarkoitetaan direktiivin 64/221/ETY 3 artiklan 2 kohdan säännöksellä, jonka mukaan rikostuomiot eivät sellaisenaan saa olla perusteena maastapoistamiselle tai maahantulon estämiselle.

EY-tuomioistuin vastasi seuraavaa:

The terms of Article 3 (2) of the directive, which states that 'previous criminal convictions shall not in themselves constitute grounds for the taking of such measures' must be understood as requiring the national authorities to carry out a specific appraisal from the point of view of the interests inherent in protecting the requirements of public policy, which does not necessarily coincide with the appraisals which formed the basis of the criminal conviction.

The existence of a previous criminal conviction can, therefore, only be taken into account in so far as the circumstances which gave rise to that conviction are evidence of personal conduct constituting a present threat to the requirements of public policy.

Although, in general, a finding that such a threat exists implies the existence in the individual concerned of a propensity to act in the same way in the future, it is possible that past conduct alone may constitute such a threat to the requirements of public policy.

It is for the authorities and, where appropriate, for the national courts, to consider that question in each individual case in the light of the particular legal position of persons subject to Community law and of the fundamental nature of the principle of the free movement of persons.

Ulkomaalaisviraston tai KHO:n päätös ei osoita niiden suorittaneen erityistä arviointia ("specific appraisal") siitä, onko S. edelleen vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle.

4. Tapauksen myötä huomio kiinnittyy myös muutamaan muuhun EU-kansalaisen karkottamiseen liittyvään seikkaan.

Ensinnäkin ulkomaalaislain 40 §:n 3 momentissa puhutaan henkilöstä, jonka oikeus oleskella Suomessa perustuu ETA-sopimukseen. Sellaisia eivät enää ole muut kuin Norjan, Islannin ja Liechtensteinin kansalaiset. EU-kansalaiset oleskelevat maassa EU-säädösten ja Rooman sopimuksen nojalla. Lakia tulisi siis oikaista vastaamaan nykyisiä olosuhteita.

Toiseksi KHO vahvisti myös S:lle tuomitun maahantulokiellon, joka koskee kaikkia pohjoismaita, siis myös EU-maita Tanskaa ja Ruotsia. Jos nämä maat estävät Suomesta karkotetun maahantulon, saattaa niiden olla vaikea perustella vapaan liikkumisen estämistä henkilön aikaisemmalla käytöksellä, kun tiedossa on ainoastaan häntä koskeva maahantulokielto. Edellä käsitellyn direktiivin ja pohjoismaisen maahantulokiellon yhteensopivuutta tulisikin ehkä pohtia erikseen.