Asianajajaliitto oikeusturvan arvioitsijana

Markku Fredman

(Kirjoitus julkaistu Suomen Asianajajaliiton äänenkannattajassa Defensor Legisissä lokakuussa 1999)

Taustaa

Suomen Asianajajaliiton hallitus antoi vuonna 1994 nimeämänsä oikeussuojavaliokunnan tehtäväksi laatia liitolle oikeusturvaohjelma. Taustalla olivat pohjoismaiset esimerkit: Ruotsin Asianajajaliitto oli hyväksynyt oman ohjelmansa vuonna 1988 ja myös Norjassa ja Tanskassa oli liitoilla vastaavat asiakirjat.

Suomen Asianajajaliiton vuoden 1995 oikeusturvaohjelman valmistelu

Suomen Asianajajaliiton oikeussuojavaliokunnan aloitettua työnsä asetettiin tulevalle oikeusturvaohjelmalle erilaisia tavoitteita.

Ensinnäkin ohjelman tarkoitus on antaa liiton muulle toiminnalle suuntaviivoja ja painopisteitä. Esimerkiksi asianajajaliiton puolesta sangen itsenäisesti tapahtuva lausuntojen antaminen lainsäädäntöhankkeista kaipaa yhteisiä arvoja, joita liiton jäsenten olisi kunnioitettava toimiessaan liiton nimeämänä asiantuntijana tai lausunnonantajana. Suomen Asianajajaliiton sääntöjen mukaan liitto pyrkii seuraamaan oikeuskehitystä maassa sekä lausuntoja antamalla ja aloitteita tekemällä tarjoamaan kokemuksensa yhteiskunnan käytettäväksi. Tämän tehtävän kunnialliseksi hoitamiseksi haluttiin valmistaa liiton valtuuskunnan hyväksymä asiakirja, jossa tuodaan esille liiton yhteiskunnallisen tehtävän kannalta keskeiset arvot ja tämän toiminnan päämäärät.

Työn edistyessä nähtiin selvästi, että oikeusturvaohjelma on aina aikansa lapsi ja siinä esiintyy kulloinkin esillä olevat ongelmatapaukset. Toinen oikeusturvaohjelman keskeinen merkitys onkin olla ajankohtainen ja asiantunteva selvitys maamme oikeusturvaongelmista. Tämän vuoksi ohjelma päätettiin jakaa yleiseen - ajattomampaan - ja erityiseen ajankohtaiseen osaan.

Kolmas tarkoitus ohjelmalla oli keskustelun herättäminen ja yleisen huomion kohdistaminen havaittuihin oikeusturvaongelmiin.

Neljäs edellisiin liittyvä tarkoitus on täyttää liiton sääntöjen vaatimus oikeuskehityksen seuraamisesta ja aloitteiden tekemisestä havaintojen johdosta. Ensimmäinen oikeusturvaohjelma käytiinkin luovuttamassa myös oikeusministeriön lainvalmisteluosastolle siinä tarkoituksessa, että ministeriö arvioi miten havaitsemiimme oikeusturvaongelmiin tulee puuttua.

Ensimmäinen oikeusturvaohjelma valmistui syksyllä 1994. Tammikuussa 1995 Suomen Asianajajaliiton valtuuskunta hyväksyi yksimielisesti liiton ensimmäisen oikeusturvaohjelman.

Ohjelman yleinen osa sisälsi oikeusturvan määritelmän: oikeusturva tarkoittaa niitä tehokkaita keinoja, joilla ihmisten oikeudet toteutetaan.

Oikeuskirjallisuudessa keskitytään oikeusturvan osalta yleensä vain sen arvioimiseen kuinka hyvin viranomaiset ja tuomioistuimet pystyvät toteuttamaan asianosaisten oikeudet eli antamaan heille oikeussuojaa. Tällöin jää arvioimatta kokonaan se mitkä jutut eivät lainkaan päädy viranomaisten tai tuomioistuinten arvioitavaksi ja miksi näin tapahtuu. Suomen Asianajajaliiton oikeusturvaohjelmassa on haluttu arvioida myös tätä oikeusturvan "pimeää" puolta. Tältä osin työllämme on joitain yhteyksiä oikeussosiologisen Access to justice -tutkimussuuntauksen kanssa.

Valitsemamme oikeusturvan määritelmä mahdollistaa jakamaan oikeusturvaongelmien tarkastelun ainakin kolmeen eri osaan:

onko ihmisillä riittävät oikeudet?

onko ihmisillä keinoja, joilla nämä oikeudet saadaan toteutetuiksi?

ovatko keinot tehokkaita?

Tätä kysymyssarjaa voidaan käyttää lähes kaikkiin oikeuksiksi katsottaviin ilmiöihin. Kun kyse kuitenkin on asianajajien laatimasta oikeusturvaohjelmasta ei ole tarpeen eikä mahdollistakaan esittää näkemyksiä sellaisista elämänalueista, joilla asianajajat eivät mainittavammin työskentele. Tämä rajaus johtaa siihen, että valtaosa ns. sosiaalisista ja sivistyksellisistä oikeuksista on jätetty oikeusturvaohjelman ulkopuolelle. Vaikka esimerkiksi lapsen oikeus päivähoitopaikkaan on yhteiskunnallisesti hyvin tärkeä ei Asianajajaliitolla kuitenkaan ole sellaista kokemusta ja ammatillista näkemystä, jonka se katsoisi voivansa tällaisessa yhteydessä esittää samalla painoarvolla kuin esimerkiksi näkemyksensä oikeudenkäyntimenettelyn puutteista.

Sosiaalisia oikeuksia toteutettaessa ei yleensä käytetä asianajajaa, vaikka siitä saattaisikin olla hyötyä ongelmatapauksissa. Tämä saattaa olla oikeusturvaongelma, joka jää kuitenkin toisten arvioitavaksi. Asianajajat kohtaavat esimerkiksi lasten päivähoito-ongelmat vain omassa äidin tai isän roolissaan, joutumatta yleensä pohtimaan millä keinoilla mahdolliset ristiriidat kunnan ja päivähoitoa vaille jäävän lapsen vanhempien välillä tulisi tehokkaimmin ratkaista. Samalla tavalla on ohjelman ulkopuolelle jätetty ympäristöä ja kollektiivisia oikeuksia koskevat kysymykset, muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta.

Kuten Ruotsin oikeusturvaohjelmassa nimenomaisesti todetaan, kaikki oikeudenloukkaukset eivät ilmennä puutetta oikeusturvassa. Rikoksia tehdään ja ihmisiä pyritään suojaamaan rikollisia tekoja vastaan. Oikeusturva ei ole esimerkiksi yleistä suojaa rikollisuutta vastaan. Samoin yksityisoikeudellisten sopimusten täyttämisen laiminlyönti ei ilmennä oikeusturvan puutetta.

Oikeusturvaongelma on kyseessä, jos valtio ei huolehdi asianmukaisesti yleisen turvallisuuden ylläpitämisestä tai jättää perusteetta tietyt rikokset tutkimatta, taikka jos tuomioistuimet eivät kykene antamaan selvässä velkomusasiassa täytäntöönpanokelpoista tuomiota nopeasti ja halvalla. Oikeusturvan keskeinen sisältö onkin siis yksilön ja valtiovallan välisessä suhteessa, oikeusturvalla voidaan vain välillisesti puuttua kahden yksilön välisiin oikeudenloukkauksiin. Yhteiskunnan jäsenellä on oikeus vaatia, että hänenkin kohdallaan toteutetaan välttämättömät ja tarpeelliset toimet oikeuden toteuttamiseksi, oikeustilan palauttamiseksi tai asianmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi.

Vuoden 1995 oikeusturvaohjelman sisältö

Tammikuussa 1995 hyväksytyn asianajajaliiton ensimmäisen oikeusturvaohjelman yleinen osa jakaantui seuraaviin alajaksoihin:

• Oikeusturva, lailla turvattu ihmisoikeuksien suoja
• Laillisuusperiaate
• Puolueettomuus- ja riippumattomuusperiaate
• Oikeus tuomioistuinkäsittelyyn
• Tuomioistuinten toimintaedellytysten turvaaminen
• Tuomioistuinkäsittely kohtuullisessa ajassa
• Oikeus oikeusavustajaan
• Julkisuusperiaate

Nämä kohdat käsittelivät oikeusturvan peruselementit suhteellisen ajattomalla tavalla.

Vuoden 1995 ohjelmassa oikeusturvaan liittyviä ajankohtaisia ongelmia on selostettu kymmenellä sivulla. Ohjelmaan päätyivät seuraavat 27 tuolloin ajankohtaista ongelma-aluetta:

• Muutoksenhakuoikeuden rajoituspyrkimykset
• Pitkät käsittelyajat
• Asianosaisten kuuleminen
• Esteellisyyssäännösten vanhentuneisuus
• Oikeudellisen tiedon saatavuus
• Ruotsinkielisen väestönosan oikeuspalvelut
• Tuomareiden nimittäminen
• Konkurssimenettelyn epäkohdat
• Lapsen tapaamisoikeuden pakkotäytäntöönpanot
• Ryhmäkanteet
• Oikeusturvavakuutuksen heikennykset
• Välimiesmenettelyn kustannukset
• Velkajärjestelyt, yrityssaneeraukset
• Maksuttoman oikeudenkäynnin laajuus
• Rikoksen uhrin aseman kohentaminen
• Häirintä voitava kieltää rangaistuksen uhalla
• Ratkaisujen perustelut
• Pidättäminen, vangitseminen ja muut pakkokeinot
• Syyttömästi syytetyn oikeus saada korvaus kuluistaan
• Poliisin valtuudet ja tietosuoja
• Equality of arms - tasavertaisuus oikeudenkäynnissä
• Rikosten seuraamusvaihtoehdot
• Sakon muuntorangaistukset laman aikana
• Insestijutut, sosiaaliviranomaisten näkemys ja syyttömyysolettama
• Oikeudenkäyntikulusäännökset, hallintolainkäyttö
• Ulkomaalaisten asema, kielisäännökset
• Pakolaisia ja turvapaikanhakijoita koskevat kysymykset

Oikeusturvaohjelmassa on tietoisesti vältetty sanan kansalainen käyttämistä, koska ohjelmassa on haluttu korostaa myös sitä, ettei oikeusturva ole Suomen kansalaisten yksinomainen oikeus vaan se kuuluu myös täällä asuville ja vieraileville ulkomaalaisille. Tämä sama periaatehan toteutettiin myös perusoikeuksien osalta 1.8.1995 kun Hallitusmuodon perusoikeusluvun uudistus tuli voimaan.

Oikeusturvaohjelma sai hyvän vastaanoton. Sitä käsiteltiin lehdistössä ja se synnytti keskustelua. Muun muassa eräs Käräjäoikeustuomarit r.y:n edustaja esitti huolensa siitä, että asianajajat ehdottavat riitojen käsittelyä tuomioistuinten ulkopuolella, esimerkiksi välimiesmenettelyssä. Kyseinen laamanni (=päälikkötuomari) epäili, että asianajajilla on vain mielessä saada valtio osallistumaan välimiesmenettelyn kustannuksiin ja avustajien palkkioihin.

Muissakin kommenteissa oli selvästi nähtävissä, että asianajajien esittämää huolta ihmisten oikeusturvasta ei oteta vakavasti. Nähtävästi perinteiden puuttuessa oletetaan asianajajien olevan aina ja joka paikassa huolissaan vain omasta toimeentulostaan ja kaikkien ehdotusten tähtäävät vain oman lompakon paisuttamiseen. Epäilyihin on varmastikin ollut osin aihettakin. Tällä sektorilla voi yleisön ja yhteistyökumppaneiden luottamuksen saada vain pitkäjänteisellä ja vilpittömällä työllä. Asianajajakunnan edunvalvonnalla ei saa olla mitään sijaa silloin kun Asianajajaliitto esittää näkemyksensä oikeusturvan tasosta Suomessa. Asianajajilla on ainutlaatuinen asema lausua tarvittaessa siitäkin, miltä osin oikeusturvaa voidaan jopa kaventaa jos sitä kautta saadaan resursseja todellisten oikeusturvaongelmien poistamiseen. Jos valtiovalta saa tai joutuu yksin päättämään säästöistä vaikkapa maksuttoman oikeudenkäynnin kuluissa, on tulos varmasti huonompi kuin jos myös asianajajat lausuvat mahdollisista säästökohteista oman käsityksensä ja se otetaan huomioon.

Oikeusturvaohjelman seuranta

Pian oikeusturvaohjelman hyväksymisen jälkeen oli nähtävissä monella esittämällämme ongelma-alueella positiivista kehitystä.

Ehkä nopein kehitys lähti käyntiin esitettyämme, että häirintä on voitava kieltää rangaistuksen uhalla. Tuolloin emme vielä osanneet käyttää sanaa lähestymiskielto, joka pian vakiintui ehdottamamme sääntelyn nimeksi.

Oikeusturvaohjelmaan lähestymiskielto päätyi sen johdosta, että eräs valmistelijoista oli hoitanut toimeksiantoa, jossa linja-autonkuljettaja joutui työssään jatkuvan häirinnän kohteeksi saman matkustajan toimesta. Mitään ei ollut tehtävissä ennen kuin matkustaja jälleen aloittaisi häiriön ja poliisit voitaisiin kutsua paikalle.

Lähestymiskieltolain valmistelu aloitettiin oikeusministeriössä ja eduskunta hyväksyi lain vuonna 1998. Laki tuli voimaan 1.1.1999. Kesän 1999 lopulla lehdet otsikoivat lähestymiskieltoja määrätyn jo yli 600 kertaa, moninkertaisesti enemmän kuin mitä lakia säädettäessä arvioitiin.

Vuonna 1998 liiton oikeussuojavaliokunta sai tehtäväkseen laatia selvityksen siitä miten oikeusturvaohjelmaan sisältyvät toiveet ovat toteutuneet ja miten epäkohtiin on puututtu. Seurantatyö koottiin asiakirjaan, joka esitettiin liiton valtuuskunnalle tammikuussa 1999. Oikeusturvaohjelman seurantatulosten julkistaminen noteerattiin jälleen laajasti myös lehdistössä.

Seurantatietojen kokoaminen johti melko yllättävään lopputulokseen: lähes kaikissa neljä vuotta aikaisemmin esille otetuissa ongelmakysymyksissä oli saavutettu ainakin jonkinasteista parannusta. Vai neljä kohtaa 27:stä ei ollut saavuttanut edistystä. Kolmen osalta tilanne oli melkoisen ennallaan, mutta yhden kohdalla oli koettu selvä taantuma: Oikeusturvaohjelmassa oli todettu, että ryhmäkanteen käyttöönotto edistäisi oikeudenmukaisuutta ja oikeusturvaa. Vuosina 1995-1999 maata hallinnut Paavo Lipposen I hallitus ei kuitenkaan koskaan antanut eduskunnalle hallitusohjelmassa lupaamaansa esitystä ryhmäkannelaiksi.

Kolme ongelmakohtaa, joissa tilanne oli kutakuinkin ennallaan neljän vuoden tarkastelujakson lopussa olivat ruotsinkielisen väestönosan oikeuspalvelut, poliisin valtuudet ja tietosuoja sekä ulkomaalaisten asema ja kielisäännökset.

Seuraavassa on lueteltu ne uudistukset tai väärään menettelyyn puuttumiset, jotka seurantamuistiossa on kirjattu myönteisiksi oikeusturvan kannalta:

• Lakivaliokunta hylkäsi muutoksenhakuoikeuden rajoitukset hovioikeusuudistuksen yhteydessä
• Jutturuuhkat ovat osin purkautuneet
• Perusoikeudeksi on kirjattu oikeus tulla kuulluksi; kolmessa vuodessa ainakin kuusi korkeimman oikeuden päätöstä kuulemisessa tapahtuneista virheistä
• Tuomareiden esteellisyyttä arvioinut työryhmä jättänyt mietintönsä. Syyttäjien esteellisyysperusteet kirjattu lakiin.
• Valtion säädöstietopankki avattu. Ilmainen Asianajajapäivystys käynnistynyt.
• Tuomarin nimitysuudistus edistynyt ja tuomarin uraa ollaan avaamassa.
• Konkurssimenettelyn epäkohtiin puututtu säätämällä pesänhoitajan henkilöstä ja velvollisuuksista. Konkurssiasian neuvottelukunta antanut hyvää pesänhoitotapaa koskevia suosituksia.
• Lapsen tapaamisoikeutta koskevat täytäntöönpanoriidat on siirretty lääninhallituksesta käräjäoikeuteen.
• Oikeusturvavakuutuksen aiempien heikennysten vastapainoksi saatu mm. syytteestä vapautuneelle oikeus kulukorvaukseen valtion varoista.
• Asianajajaliitto käynnistänyt sovintomenettelyn, joka luo uuden vaihtoehdon riitojen ratkaisemiseen tuomioistuimen ulkopuolella.
• Velkajärjestelyyn lisää joustoa velallisen olosuhteiden muututtua järjestelyn aikana.
• Maksuttoman oikeudenkäynnin piiriin on saatu lähes koko hallintolainkäyttö ja lasten tapaamisriitojen täytäntöönpano sekä turvapaikkavalitukset. Julkinen puolustus ja asianomistajan avustaminen valtion varoin on toteutettu.
• Syyttäjät ajavat rikoksen asianomistajan korvausvaatimukset. Surmatun omaisille oikeus korvaukseen kärsimyksestä. Lasten suojaa seksuaaliselta hyväksikäytöltä on parannettu.
• Lähestymiskieltolaki säädetty.
• Lakivaliokunta korostanut tuomioiden perusteluiden merkitystä. Juttuja palautettu alempiin oikeuksiin puutteellisten perusteluiden. Tuomioistuimen jäsenet joutuivat kuluvastuuseen perusteltuaan tuomion puutteellisesti ja siitä seuranneen väärän lopputuloksen vuoksi, josta aiheutui valituskustannuksia. Apulaisoikeusasiamies on vaatinut korkeinta oikeutta perustelemaan myös ylimääräistä muutoksenhakua koskevan ratkaisun.
• Tutkimuksessa selvitetty, että rikoksesta epäillyn oikeusturva on kunnossa vangitsemisen yhteydessä.
• Rikosprosessiuudistus tasapainotti osapuolten asemaa oikeudenkäynnissä - syytetyllä ei enää vastassa "kahta syyttäjää".
• Nuorisorangaistus, yhdyskuntapalvelu onnistuneet.
• Lisää joustoa sakon muuntorangaistuksen määräämiseen.
• Tutkimuksen avulla saatu lisätietoa lapsesta rikosprosessissa, seksuaalirikoksen uhrina.
• Hallintolainkäyttölakiin kulukorvaussäännös.
• Turvapaikkalautakunta lakkautettu ja tehtävät siirretty lääninoikeuteen.

Teknisesti oikeusturvaohjelman seurantamuistio koottiin siten, että neljän vuoden kehitys kuvattiin lyhyesti kommenteilla ja pääpaino oli oikeustapausten ja lainvalvontaviranomaisten selostuksissa, sekä lehdistökirjoitusten, tutkimusselostusten ja lainvalmisteluasiakirjojen sitaateilla.

Suomen Asianajajaliiton oikeusturvaohjelma 2000

Seurantamuistion valmistumisen jälkeen liiton oikeussuojavaliokunta sai tehtäväkseen laatia liitolle uusi oikeusturvaohjelma. Tavoitteena on saada ohjelma hyväksytyksi tammikuussa 2000 pidettävässä liiton valtuuskunnan kokouksessa.

Kun edellinen ohjelma pääosin on jo toteutunut ei uutta ohjelmaa voi rakentaa sen pohjalle. Jotta vastaava tilanne ei enää jatkossa toistuisi päätettiin uusi oikeusturvaohjelma ja myös sitä seuraavat, ehkä viiden vuoden välein hyväksyttävät ohjelmat koota uudella tavalla: yleistä osaa seuraa tiettyjä "ikuisuusarvoja" kuvastavat perusoikeudet omissa jaksoissaan. Koska esimerkiksi vuonna 1995 hyväksytyt perusoikeudet ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen takaamat ihmisoikeudet oletettavasti säilyvät nykyisellään vuosikymmeniä, on turvallista käyttää näiden säädösten rakennetta väliotsikoinnissa.

Kun tavoitteena on hyväksyä uusi oikeusturvaohjelma säännöllisin väliajoin on niitä aikanaan helppo lukea rinnan siten, että aina saman väliotsikon alla kuvataan kulloinkin ajankohtaisia uhkia esimerkiksi yksityisyyden suojan, kielioikeuksien tai sananvapauden alalla.

Tarkoitus on tällä kertaa liittää oikeusturvaohjelman tekstin oheen asiaa koskevia oikeustapauksia, viranomaispäätöksiä, uutissitaatteja yms. elävöittämään esitystä ja antamaan jälkipolville kuva siitä millaiset ongelmat olivat ajankohtaisia vuosituhannen taitteessa. Toivottavasti nyt valitsemamme metodi kelpaa myös tämän työn jatkajille, jotta oikeusturvaohjelmista syntyisi aikanaan oikeudellisen elämämme Mitä-Missä-Milloin.

Työn tässä vaiheessa on käsiteltäviksi aihealueiksi valikoituneet seuraavat:

• Yhdenvertaisuus, syrjimättömyys
• Henkilökohtainen turvallisuus, kidutuskielto, oikeus elämään
• Henkilökohtainen vapaus
• Legaliteettiperiaate
• Liikkumisvapaus
• Kotirauha,
• Viestinnän suoja,
• Yksityisyys, kunnia
• Perheen suoja
• Uskonto, omantunnonvapaus
• Sananvapaus
• Asiakirjajulkisuus
• Yhdistymisvapaus, kokoontumisvapaus
• Omaisuuden suoja
• Kielioikeudet
• Kansallisten vähemmistöjen kulttuuriset oikeudet
• Oikeus tehdä työtä, Elinkeinovapaus
• Oikeus saada asia tuomioistuimen ratkaistavaksi
• Yleinen prosessin asian- ja oikeudenmukaisuus
• Kuulemisperiaate
• Oikeus hakea muutosta
• Oikeudenkäynnin kesto
• Ratkaisujen perustelut
• Tuomarin esteellisyys
• Syytetyn vähimmäisoikeudet.
• Esitutkinta ja pakkokeinot
• Hallintomenettely ja hallintolainkäyttö, mahdollisuus saada suoja viranomaistoimia vastaan
• Oikeusturva veroasioissa
• Oikeusapu, Asianajajalaitos, Asiamiehen pätevyysvaatimus
• Työoikeuden erityiskysymykset

Mikäli asia etenee suunnitelmien mukaisesti hyväksyy Suomen Asianajajaliiton valtuuskunta liitolle uuden oikeusturvaohjelman 13.1.2000 pidettävässä kokouksessaan.